QUAND il y repense, Jean-Louis Machuron enrage encore. "Ubuesque", "désespérant" : il est intarissable sur l'incurie du Quai d'Orsay en situation de crise humanitaire. Machuron est le fondateur de Pharmaciens sans frontières. Quinze ans de terrain. C'est lui que la cellule d'urgence (Cellur) du ministère des affaires étrangères (MAE) avait nommé "coordinateur" de l'aide humanitaire française au Kosovo. La guerre finie, "les réfugiés rentraient. Je cours en Macédoine récupérer dix camions et six 4 × 4 remplis de matériel que la Cellur m'avait envoyés. Le diplomate à l'ambassade de France refuse de me les livrer. Je hurle : "Vous avez dû recevoir un télégramme du Quai d'Orsay ! - On l'a, mais il ne stipule pas expressément que nous devons vous donner ces véhicules"... Le lendemain, j'ai pris trois camions et je suis parti avec. Il faudra quinze jours pour que je récupère les autres. C'est ça, l'urgence et la coopération avec les ONG vues du Quai d'Orsay"...
Des anecdotes de ce type, Machuron en a des dizaines. Il loue un local à Mitrovica. On le soupçonnera de prévarication. "Pensez, quel scandale : je n'étais pas passé par le service des locations du ministère - six mois d'attente pour une réponse -, et j'y avais accueilli sans autorisation et sans les faire payer des "étrangers" : des responsables de la mission Kouchner de l'ONU et des membres d'ONG qui n'avaient pas où dormir !" Pour passer commande à une entreprise, le Quai exigeait le respect des marchés publics à cinquante-trois jours ! Machuron a besoin de bâches. La Cellur lui en trouve. Refus de l'administration : non conformes, elles font 6 × 5 mètres, l'appel d'offres indiquait 8 × 4... "Sur le terrain, la cellule d'urgence a fait des miracles à force d'imagination. Mais l'administration à Paris et les diplomates locaux nous ont rendus fous."
Comment expliquer ce double mouvement ? D'un côté, le Quai d'Orsay diligente une cellule d'urgence et confie la responsabilité du terrain à un French doctor. De l'autre, il crée les pires difficultés à ceux qui mènent sa propre politique. Une bataille interne des Anciens et des Modernes ? A l'évidence, elle existe. "Question de générations. Mais les tenants de la diplomatie de papa sont de moins en moins nombreux", se rassure un haut responsable. Chargé des droits de l'homme au cabinet du ministre, Harold Valentin, diplomate hors norme (il est ingénieur, non énarque, passé par le capital- risque), estime que les services du MAE "s'ouvrent plus qu'on ne le croit aux ONG, mais il y a des résistances". En réalité, l'explication de ces incohérences est, d'abord, politique.
Hubert Védrine prône une "profonde adaptation culturelle" des diplomates "devant la montée en puissance des acteurs non étatiques, la révolution des communications, le poids croissant de l'économie dans les relations internationales". Dans cette configuration nouvelle, "il ne faut pas que la diplomatie s'appauvrisse, dit-il. Il faut l'ouvrir, lui montrer que la mondialisation renforce son rôle, qu'elle est un atout, pas une menace. Mais les Etats ne doivent pas démissionner. Et seul le Quai d'Orsay peut offrir un lieu de synthèse de la politique française dans un environnement mondialisé".
En d'autres termes, il s'agit de "s'ouvrir" aux ONG, au secteur privé ou aux autres ministères... pour mieux garantir ses propres attributs. Tout changer pour ne rien changer, en quelque sorte. D'où un discours qui, sur le fond, ne varie pas, mais où tout est question d'intonation. Dans Le Monde (22 février) ou dans le mensuel Amnesty International (février), Hubert Védrine peaufine l'option ouverture("Les ONG sont des partenaires indispensables"). Dans Marianne (20 novembre 2000) ou dans Le Monde diplomatique (décembre 2000), il privilégie la primauté de l'Etat et pourfend une "société civile qui n'est pas une panacée". Résultat : en interne, chacun entend la partition qui lui convient. Et les "résistants" à l'ouverture l'emportent généralement sur ses partisans.
Lorsque Peter Hain, ministre délégué britannique des affaires étrangères, explique à ses cadres (22 janvier) que "la politique étrangère traditionnelle, -qui- auparavant incombait à une élite de diplomates chevronnés (...), est morte", qu'elle ne sera désormais "efficace que grâce à l'action coordonnée des administrations de l'Etat et à l'implication de la société civile et du monde des affaires", le message d'"ouverture" est sans ambiguïté. D'autant que le personnel du Foreign Office a reçu, l'an dernier, une brochure (Going Public, "Aller vers la société") aux chapitres explicites : "Repenser la diplomatie", "De la sécurité des Etats à celle des populations", "Pourquoi les relations d'Etat à Etat sont devenues insuffisantes", etc. "On nous martèle que, si nous ne changeons pas, nous serons dépassés", dit un diplomate britannique à Paris. Quand Charles Josselin, ministre délégué à la coopération, déclare à ses cadres (23 novembre 2000) que "la France est en décalage par rapport aux pays anglo-saxons qui veulent substituer la société civile à l'Etat", qu'entendent-ils ? Votre interlocuteur, c'est l'Etat, en France comme ailleurs, et personne d'autre. Tout continue donc comme avant.
DANS la pratique, surtout dans les pays où les droits de l'homme sont bafoués, les conséquences sont souvent affligeantes. A Moscou, l'ambassadeur demande aux journalistes français de ne pas aller en Tchétchénie, pas uniquement pour d'évidents motifs de sécurité, mais aussi parce que leurs informations portent préjudice à ses relations avec le Kremlin. Mais c'est avec la reconstruction du Kosovo que les difficultés du Quai à mener une action sortant du cadre balisé des relations étatiques ont été le plus flagrantes. "Hormis dans le domaine sécuritaire, la France a été la risée de tous. Comparés aux Anglais, aux Allemands, ses diplomates étaient dépassés, incapables par exemple de promouvoir les entreprises françaises", note un ancien de la Minuk (la mission onusienne au Kosovo). Le MAE, au moins, a-t-il fait le bilan de cet échec ? D'une certaine façon, oui : vantée publiquement pour son "dynamisme", sa minuscule cellule d'urgence, aujourd'hui marginalisée, subit la vindicte d'une administration qui lui a, depuis, fait subir trois contrôles financiers ! "Au Quai, quand vous faites preuve d'éthique, vous choquez. Et le retour de bâton est terrible", dit un jeune diplomate.
Hubert Védrine, évidemment, n'accepte pas ce point de vue. Il invoque le fait que "l'ensemble de l'appareil d'Etat est mauvais pour placer la France dans des opérations civiles internationales". Pour son directeur de cabinet, Pierre Sellal, "le Quai est très fort dans le conceptuel, moins bon dans l'opérationnel". L'un comme l'autre avancent l'excuse du "manque de moyens". Mais se donne-t-il les moyens politiques d'une "ouverture" plus efficace vers les "acteurs non étatiques" ? En quelques années, les ministères des affaires étrangères des grands pays se sont dotés de structures fortes pour appréhender les problèmes émergents liés à la mondialisation : une division Global Affairs aux Etats-Unis, des services droits de l'homme, criminalité organisée, environnement, santé publique, etc., plus un Public Diplomacy Committee dans chaque ambassade au Foreign Office. Rien de tel au Quai d'Orsay. Il y a bien un service de l'action humanitaire, mais il est composé de diplomates "purs" - et notoirement absents du terrain. Harold Valentin, chargé des ONG au cabinet, tente une explication : "La philosophie du ministre n'est pas de modifier l'organigramme, mais d'imprégner toute la structure de l'importance des questions émergentes et de nommer des ambassadeurs itinérants." Ainsi a-t-il désigné Patrick Hénault ambassadeur aux droits de l'homme. Et, effectivement, une récente note interne indique que "la plupart des directeurs du MAE sont supposés avoir des relations avec les ONG de leur propre initiative". "Sont supposés"...
Donc, en pratique, chacun fait comme il l'entend. Et, sans troupes propres, Harold Valentin dépend des bonnes ou mauvaises dispositions des services et des ambassades. Il a obtenu quelques succès (comme la collaboration avec l'ONG britannique Redress pour élaborer la jurisprudence du Tribunal pénal international), mais admet aussi "de nombreux échecs". Il a demandé aux ambassades de lister les ONG utiles dans le pourtour méditerranéen et le Caucase. "Les réponses sont disparates." Lorsqu'il a voulu monter une opération avec Voix de l'enfant pour lutter contre la traite des mineurs au Népal, il a attendu dix-huit mois la réponse de la direction idoine du ministère ! Au final, lorsque surgit l'intervention civile au Kosovo, vous disposez d'une cellule d'urgence "conceptuelle" de six personnes quand les Allemands ont une task force "opérationnelle" de quarante. Comment s'étonner que, depuis, le Quai accumule les critiques stigmatisant son impéritie dans les actions à caractère non strictement diplomatique ? Le rapport Descoueyte-Vachey (deux inspecteurs du MAE et des finances, octobre 1999) dresse un tableau ahurissant des procédures bureaucratiques du ministère en situation d'urgence. Le groupe Procure - qui réunissait le MAE, la défense, la Minuk et divers experts - raille (17 février 2000) une "diplomatie française pathétiquement sous-équipée à Pristina, composée de diplomates pur sucre alors que les autres grands pays avaient des équipes pluridisciplinaires". Le HCCI (Haut Conseil de la coopération internationale, 23 novembre 2000), éreinte un ministère systématiquement "à la remorque des événements", dont la vision est "marquée par la priorité donnée à la stabilité institutionnelle".
TOUS ces rapports dénoncent l'incapacité du MAE à piloter l'action interministérielle en temps de crise humanitaire et, parallèlement, son refus d'abandonner la moindre prérogative. Tous prônent la création d'une "structure souple" - une agence, un établissement public autonome ou autre - soustraite à la tutelle paralysante du seul Quai d'Orsay, pour dynamiser la capacité française d'intervention en urgence. Roger Fauroux, chargé par Matignon de piloter une "concertation interministérielle sur la gestion des crises", proposait, dans une lettre à Lionel Jospin (16 octobre 2000), de déléguer les aspects opérationnels à l'Agence française du développement (AFD), sous l'égide politique "d'un triumvirat permanent : affaires étrangères, finances, défense. Il faut qu'il en soit ainsi quoi qu'en puisse dire le MAE". Un tel organisme devra être capable de gérer les crises "très en amont" et non "au coup par coup, comme semble le suggérer le ministère des affaires étrangères"...
Hubert Védrine en est là : seul face aux experts, au secteur privé, aux autres ministères, qui, tous, reprochent la faiblesse du Quai ou sa mauvaise volonté à coopérer avec eux efficacement dans les situations d'urgence (cela s'est de nouveau avéré lors du récent tremblement de terre en Inde). Mais celui-ci s'arc-boute. Fin mars, après des mois de guerre de tranchées, il a obtenu de Matignon que les conclusions de la mission Fauroux ne soient pas appliquées. Contre le souhait des autres administrations (surtout de la défense), le MAE a évité la création à Matignon d'un secrétariat permanent interministériel de gestion civile des crises, et celle d'un organisme opérationnel spécifique au sein de l'AFD. L'impression prédomine que, de même qu'il est essentiel, pour le Quai d'Orsay, que l'"épisode" militaire kosovar constitue une "exception" diplomatique, de même est-il urgent de ne tirer aucune conclusion de l'incurie française qui s'est manifestée sur le terrain civil de la reconstruction.
Cette manière du MAE de s'arc-bouter sur ses prérogatives plutôt que de promouvoir un outil efficace d'intervention civile est symptomatique de ses difficultés générales à se "réformer" et à s'"ouvrir" aux autres. A force de regimber, les affaires étrangères risquent à terme de se retrouver précisément réduites à ce que les réformes d'Hubert Védrine visent à éviter : la seule diplomatie "pure". Une partie de ses hauts fonctionnaires s'en réjouirait certainement. Pourtant, "si nous n'évoluons pas, nous ne serons bientôt plus bons qu'à être des bureaucrates qui tamponnent des visas, ou des maîtres d'hôtel ; ce que nous savons faire admirablement", dit l'un de ses fidèles.
Fin
Sylvain Cypel
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