REMARQUABLES négociateurs", les diplomates français "sont des clones", dit un chargé d'affaires américain. Pour caricaturer, ils sont formés à la négociation et ne savent bien faire que cela. Or, aujourd'hui, le cabinet d'Hubert Védrine est conscient de la nécessité "d'élargir la palette" des agents du ministère des affaires étrangères (MAE), dans un environnement international où, précisément, les diplomates doivent, de plus en plus, modifier leurs habitudes de travail, s'investir dans des dossiers techniques, se "tourner vers la société civile". Cette ambition-là se heurte à des obstacles administratifs, mais aussi à l'esprit de corps qui imprègne le ministère.
Comment "élargir la palette" ? En recrutant différemment ? Très difficile. Minuscule exemple : Hubert Védrine voulait ajouter au concours d'entrée du cadre général du ministère une troisième langue étrangère. Refusé : contraire au statut de la fonction publique ! En France, les examens sont du ressort du ministère de la fonction publique, et de lui seul. A l'échelon supérieur, pour devenir cadre A du Quai (le sommet), il n'y a que deux voies : l'ENA ou le concours d'Orient (Langues orientales). D'où les "clones" français, "très brillants, très arrogants, très autocentrés", dit, à Bruxelles, quelqu'un qui fréquente tous les diplomates des pays de l'Union. Contre-exemple : le State Department américain. Son concours est ouvert à tous, de vingt et un à cinquante-cinq ans. Les admis ont en moyenne six ans d'expérience professionnelle ailleurs. En 2000, on comptait parmi eux trois professeurs, un juge, deux avocats, cinq financiers, un environnementaliste, deux membres d'ONG, un psychothérapeute, un musicien, un travailleur social, etc. Cela ne fait pas forcément de meilleurs diplomates que les énarques, mais c'est plus efficace pour "s'ouvrir à la société civile". Enfin, recruter hors concours certains profils dont le MAE aurait besoin pose des problèmes budgétaires. Mais, surtout, "nommer quelqu'un de l'extérieur à un poste à responsabilité heurte la caste", dit un vétéran.
Cette défiance envers l'extérieur se retrouve à l'égard de la mobilité du personnel. "L'idéal, estime Hubert Védrine, serait que, dans ses dix premières années,un diplomate en passe trois ou quatre hors du Quai, pour acquérir d'autres compétences." Harold Valentin, chargé des ONG, rêverait de voir quelques cadres aller y faire un apprentissage. "Mais qui serait candidat ? Les plus dynamiques, qui sortent du profil commun." Ceux, précisément, que le ministère veut garder pour faire évoluer les mentalités... Pour montrer au corps que "s'aérer" est payant, Hubert Védrine a récemment nommé ambassadeur Philippe Faure, revenu après dix ans en entreprise, et Philippe Zeller, passé par la préfectorale. Beaucoup s'en offusquent : la carrière est court-circuitée ! "Sortir du Quai est mal vu. Au retour, votre expérience n'est pas valorisée", regrette un membre du cabinet.
On en sort donc très peu. Résultat : faute de personnel suffisamment étoffé, le MAE voit, par exemple, son poids baisser régulièrement à la représentation française à Bruxelles, au profit des autres ministères. Reste alors à former les gens en interne. Là, les choses avancent. Le Quai ne dispose d'aucun organisme de formation initiale à ses métiers. Mais la première session du futur Institut diplomatique, destiné à faire évoluer les agents en cours de carrière, devrait se tenir en mai 2001.
L'autre grand chantier, au cœur de la réforme de l'Etat, porte sur la gestion du personnel. Là, visiblement, Védrine "échoue à réformer la DRH" (direction des ressources humaines), disent ses proches. Certes, désormais, tout ambassadeur doit s'engager, après six mois en poste, sur un "contrat d'objectifs". Mais, dans les faits, l'évaluation de l'activité des diplomates est totalement "hypocrite". Les erreurs graves d'analyse (il y en a eu par exemple avant le sommet européen de Nice, fin 2000) ne font l'objet d'aucun bilan ; les indélicatesses de certains agents (par exemple les soupçons de corruption pour l'obtention de visas dans certains consulats) ne sont pas vraiment sanctionnées. Car l'administration centrale reste un "noyau dur de résistance, plus intéressée par le maintien de l'opacité de gestion que par la dynamisation de la machine", juge un jeune diplomate. Beaucoup tremblent devant sa capacité à "faire et défaire les carrières". Le Foreign Office, lui, a instauré des "groupes de prévoyance" dans chaque ambassade. "On se réunit, dit un Britannique, pour contester les pratiques usuelles, dégager des idées innovantes."
UN diplomate français qui y a passé un an est revenu ébahi par l'efficacité du suivi des carrières. Un exemple : "En France, on vous catalogue une fois pour toutes sinisant, ou arabisant, ou autre, et cela ne confère aucun avantage. En Grande-Bretagne, on vous convoque régulièrement à des examens. Vous avez amélioré votre niveau, la prime de langue augmente. Sinon, problème ! Vous êtes incité à vous former." La question des langues est symptomatique. Le niveau général du Quai est bon (hormis le manque de germanistes). Mais les affectations se font souvent sans tenir compte des capacités linguistiques. A quoi bon exiger d'un ambassadeur à Moscou d'"aller vers la société civile" s'il ne sait pas le russe ?
Quant à la communication interne, beaucoup se plaignent de son absence. "Je ne suis jamais informé de ce qui se fait en comité de management. En 1999, on nous a donné une note, "51 mesures pour la modernisation", et, depuis, rien !", bougonne un sous-directeur. Ce n'est pas au Quai que l'on distribuerait à tous, comme l'ont fait les Américains en interne en février, le rapport Carlucci-Brzezinski. Intitulé "La réforme du département d'Etat", celui-ci dénonce "le sérieux délabrement" d'une diplomatie états-unienne rongée par les "résistances bureaucratiques". "Il n'y a chez nous aucun espace de débat, se plaint un diplomate français. Ainsi, tout le monde se demande à quoi serviront bientôt les ambassades dans les pays de l'UE, alors que tout se règle de plus en plus à Bruxelles. Mais on n'en parle jamais."
Il est un domaine, cependant, où le ministère peut se targuer d'avoir mené à terme une réforme d'envergure : il s'agit de l'absorption du ministère de la coopération. L'idée était dans l'air depuis... 1982 ! Malgré de nombreuses tentatives, elle n'avait jamais abouti. La fusion MAE-"Coopé" est effective depuis le 1er février 1999. Certes, politiquement, elle n'a rien d'une prouesse. L'abolition de la "Coopé", dont l'activité, depuis 1962, se limitait aux "pays du champ", jargon diplomatique désignant les ex-colonies, n'a fait qu'entériner la désagrégation progressive de la "Françafrique", cette relation postcoloniale qui unissait Paris à ses anciennes possessions (même si la cellule africaine de l'Elysée existe toujours).
Après les errances françaises en Afrique (du génocide rwandais au soutien jusqu'au bout à Mobutu au Zaïre), la disparition de la "Coopé" devenait inéluctable. D'autant qu'économiquement la "Françafrique" se meurt. Il y avait 25 000 coopérants en 1970, ils sont 2 000 aujourd'hui. Les investissements français dans le seul Nigeria anglophone dépassent désormais ceux dans les douze pays d'Afrique de l'Ouest francophones.
Mais, sur le plan de la réforme de l'Etat, la fusion des deux ministères est, en soi, un petit exploit, tant étaient fortes les réticences de chaque côté (et, politiquement, à l'Elysée et parmi les chefs d'Etat africains). Tant les problèmes de statut, de recrutement, de salaires à fonctions égales semblaient insurmontables. Tant les hauts fonctionnaires craignaient de perdre leurs prérogatives. Tant, enfin, leurs cultures étaient antagonistes : les diplomates méprisant les coopérants, ces gueux "qui n'ont pas passé les concours" ; ces derniers raillant "des snobs qui ne se salissent jamais les mains". "Le sujet, dit Hubert Védrine, était explosif. Il fallait surmonter les résistances par étapes. Une erreur, et tout pouvait capoter. On a connu des grèves pour moins que cela quand l'Etat a voulu réformer d'autres administrations." Durant un an et demi, les mots "fusion" ou "rattachement" ont été tabous. On parlait "rapprochement", "interpénétration des services". Cela ne leurrait personne, mais l'administration française est ainsi faite. Désormais, l'intégration de tous au sein de la DGCID - la direction générale de la coopération internationale et du développement - est jugée par Pierre Sellal, le directeur du cabinet, "irréversible, avec un budget et un corps de fonctionnaires uniques".
Peu à peu, les doublons entre responsables de dossiers identiques sont résorbés. Si la "guerre des cultures" perdure, elle baisse d'intensité. Un deal implicite a été proposé aux ex-"chefs de MAC" (mission d'aide et de coopération), les hommes forts de la "Coopé". Eux étaient farouchement opposés à l'intégration au MAE pour une raison simple : en Afrique noire, ils étaient généralement plus importants que l'ambassadeur. Dotés de budgets beaucoup plus conséquents, c'est eux qui distribuaient les enveloppes (sur et sous la table). La "Coopé" disparaissant, on leur a fait miroiter la possibilité de devenir ambassadeur. Depuis, six d'entre eux ont été nommés. A l'échelon inférieur, la fusion est moins enthousiasmante : un seul coopérant technique a été pris au ministère comme secrétaire aux affaires étrangères ! L'administration veille. "Intégrer un coopérant comme diplomate, ça leur donne de l'urticaire", juge un syndicaliste. Reste à "gérer le mammouth".
LA France demeure la première puissance de coopération au monde. La DGCID absorbe 42 % du budget du MAE. Sous sa coupe : plus de 500 projets de développement, 270 écoles, 220 alliances françaises, 160 centres culturels et 27 de recherche, 130 missions archéologiques, 2 110 coopérants et 15 000 contractuels, 6 000 professeurs, 5 500 détachés d'autres ministères. Hubert Védrine a récemment nommé à la tête de la DGCID un diplomate convaincu de l'obligation de dépoussiérer la "maison" : Bruno Delaye. "Si ça ne tenait qu'à lui, dit son entourage, il enverrait chaque énarque entrant au Quai travailler deux ans dans un bidonville en Afrique ou en Amérique latine, pour lui faire voir les choses autrement."
Delaye balance, selon les périodes, entre optimisme volontariste et accablement. Optimisme quand il constate que l'"esprit de projet" (monter une opération et son financement), inhérent aux coopérants mais étranger aux diplomates, imprègne progressivement ses services. Quand il parvient à "réduire à quatorze mois les délais de décaissement d'un projet" (il ne faut pas exagérer le dynamisme de l'administration...). Quand il obtient que les postes gèrent des budgets de manière autonome. Optimisme encore quand il lance la modernisation du réseau culturel français en Allemagne. Mais l'accablement le menace lorsqu'il envisage l'ampleur de la tâche : l'action culturelle, admet un proche de Védrine, est une "zone sinistrée" au MAE. Elle est faible dans des endroits stratégiques et surdimensionnée dans d'autres, où ses fonctionnaires végètent sans moyens... mais refusent toute fermeture de poste. Accablement, surtout, lorsque Bruno Delaye constate que "c'est au moment où tout le monde découvre le "soft power" qu'on nous massacre budgétairement". Ce qui place le MAE, donne-t-il comme exemple, dans l'"impossibilité de participer sérieusement à la bataille des images", alors que l'audiovisuel, en termes de "politique d'influence" internationale, est cardinal. Accablement encore parce qu'un excellent connaisseur du terrain dans les "pays du champ" ne devient pas du jour au lendemain opérationnel ailleurs. Or les "ex-Coopé" connaissent surtout l'Afrique, dont le poids diminue régulièrement dans les nouvelles "zones de solidarité prioritaires" instaurées par le Quai.
Beaucoup de coopérants se sentent aujourd'hui incompétents, ou sous-exploités. Delaye, lui, aurait bien besoin "de jeunes sortis d'écoles de commerce, de webmasters", mais il ne peut titulariser les contractuels qu'il voudrait, et encore moins embaucher. Et surtout, il sait ce qui se dit dans tout le Quai d'Orsay : que les activités socio-économiques, scientifiques et culturelles, dont il est convaincu qu'elles sont devenues aussi importantes pour l'action extérieure de la France que la diplomatie pure, ne sont pas jugées nobles par la plupart des diplomates, qui voient dans la DGCID une voie de garage n'offrant aucune perspective de carrière.
Sylvain Cypel
