DEPUIS les années 1960, aucun ministre des affaires étrangères n'a engagé un tel effort pour moderniser les services et modifier la culture de ses agents",dit un haut responsable du Quai d'Orsay. "C'est de la rhétorique, rétorque un ambassadeur.
Védrine parle de "nouvelle diplomatie". Mais dans la maison, pas grand-chose ne bouge. Je n'ai jamais reçu la moindre note m'expliquant ce qui devrait changer dans mes activités."Laquelle de ces visions correspond à la réalité ? D'une certaine manière, les deux. "La diplomatie française, dit Samy Cohen, du Centre d'études et de recherches internationales, est en pleine mutation."
Indiscutablement, Hubert Védrine est un ministre "réformateur", convaincu que les diplomates, globalisation oblige, sont appelés à évoluer "culturellement comme dans les méthodes de travail". Indiscutablement aussi, certains pans du ministère des affaires étrangères (MAE) "mutent". Mais d'autres le font plus lentement. Et beaucoup renâclent. Car on est ici dans les ors de la République. Le palais du Quai pour lieu de travail - grands salons, tapisseries, horloges fameuses, protocole chargé -, cela vous forge un "esprit de corps plus fort que dans les autres administrations", dit Marie-Françoise
Bechtel, directrice de l'ENA. Un sentiment de "spécificité", que le poids des traditions, la "carrière" en ambassades et l'accès aux grands du monde ne peuvent que renforcer.
Dans son ambition modernisatrice, Hubert Védrine dispose, à son arrivée en 1997, de quelques atouts.
Enarque, il a fait partie de la maison avant 1981. Et, il l'admet volontiers, Alain Juppé, ministre de 1993 à 1995, a défriché le terrain. Juppé avait procédé à un vaste audit, sous l'égide du conseiller à la Cour des comptes Jean
Picq. Son rapport "secret" (il ne sera jamais diffusé) constatait que le
MAE, paralysé par une "guerre des directions" entre "des baronnies soucieuses avant tout de défendre leur territoire -et qui- pratiquent la rétention d'information", vivait une "crise de confiance". Il prônait déjà "l'urgence" d'une "révolution culturelle -et- des méthodes de travail" pour améliorer son fonctionnement, l'information, la formation des diplomates... Huit ans après, Picq reste marqué par "la démobilisation et le sentiment de dépossession" qui régnaient au
MAE.
Ce sentiment, encore souvent présent, procède essentiellement de deux évolutions structurelles qui tendent à marginaliser le diplomate classique. La première, c'est l'"internationalisation" des autres ministères. A quoi sert l'ambassade de France à Londres dans la crise de la vache folle ? Le dossier se gère à l'agriculture. L'exemple vaut pour beaucoup de cas. Les finances, l'industrie, l'environnement, la santé, etc., ont tous développé des sections internationales (ne serait-ce que parce que leurs ministres se voient régulièrement à l'échelon européen). Dans la "guerre de la banane" avec Washington, la constitution d'un pôle aérospatial européen ou les négociations sur l'effet de serre, ces ministères, parce qu'ils sont techniquement compétents, pèsent plus que le MAE dans la gestion des dossiers.
Au final, "le Quai est de plus en plus dessaisi des dossiers, c'est normal et sain", juge un haut responsable du Conseil européen. Normal et sain ? Ce n'est pas ainsi que le vit le personnel du
MAE. "La négociation est un véritable métier, on aura toujours besoin de diplomates", rappelle Hubert Védrine. Le second phénomène qui appauvrit l'action du diplomate classique, axée sur la relation d'Etat à
Etat, c'est la montée en puissance du "multilatéral". Des tarifs douaniers aux crises régionales, les dossiers sont de plus en plus "mondialisés". L'essentiel se joue au G 8, à l'ONU, l'Union européenne ou l'OMC, accentuant le sentiment de dépossession des ambassades, qui n'en peuvent mais.
Enfin, la croissance des échanges et la révolution des communications chamboulent l'action traditionnelle du diplomate. L'augmentation des migrants gonfle l'activité bureaucratique des services consulaires. Et la multiplication des sources d'information a fait perdre au diplomate sa "compétence exclusive", celle de "donner au monarque une vision du monde", note Meredith Kingston, auteur d'une "Sociologie des ambassadeurs" (L'Harmattan, 1998). D'autant que les politiques peuvent facilement se passer du rôle de courroie des ambassades. Du 21 mars au 10 juin 1999, les ministres des affaires étrangères occidentaux participèrent à dix-huit téléconférences pour gérer la crise du Kosovo, "squeezant leurs propres diplomates", dit l'un d'eux.
Cette révolution de l'information amène le Quai à exiger des modifications sensibles dans les pratiques, du contenu des télégrammes envoyés à Paris à l'activité des ambassades, le tout dans un sens moins institutionnel. Bousculés dans leurs pratiques traditionnelles, beaucoup d'"agents" réagissent en corps social agressé, vivant dans la nostalgie d'un passé idéalisé, entre haute opinion de leur "spécificité" et condescendance envers les autres administrations de l'Etat et les partenaires de la société civile auxquels ils sont censés s'ouvrir. "Le Quai d'Orsay, écrit Roger Fauroux dans Notre Etat (Laffont, 2001), constitue la plus paroissienne de nos institutions." Le jugement, sévère, ne tient pas compte de l'évolution des mentalités chez nombre de diplomates. Mais il est encore souvent juste.
COMME premières mesures, Alain Juppé avait restauré l'importance du Centre d'analyses et de prospective et mis l'accent sur l'importance des questions économiques. Pour "dynamiser le réseau", explique-t-il, il avait lancé (avec succès) la Conférence annuelle des ambassadeurs, où ceux-ci rencontrent les plus hautes autorités de l'Etat et sont supposés débattre des grandes options du "département" (nom archaïque du
MAE, toujours en vogue dans le jargon de la maison). Hubert Védrine dit avoir, depuis, "procédé à un balayage systématique des problèmes". Où en est-il, quatre ans après ? Il a d'abord réussi à enrayer la chute constante du budget et des emplois (le MAE en a perdu 1 000 en dix ans, passant de 10 500 à 9 500 fonctionnaires).
"Nous présentions nos dossiers sur un ton geignard. Nous avons proposé aux finances des inspections communes pour leur montrer un Quai d'Orsay différent de leurs a-priori défavorables."Bien que ses services se plaignent toujours d'un "ridicule manque de moyens", pour la première fois depuis 1995, les moyens du Quai sont en légère augmentation cette année (21,96 milliards, 1,29 % du budget de l'Etat). Pour donner confiance à Bercy, M. Védrine a aussi engagé la "chasse à la gabegie". Désormais, le Quai ne porte plus tout son linge de maison dans un pressing spécialisé et fort coûteux sous prétexte qu'il est le seul apte à nettoyer quelques nappes d'apparat luxueuses...
Pour lancer ses "grands chantiers", le ministre s'appuie sur trois énarques : Pierre
Sellal, son directeur de cabinet (le "vice-ministre"...), Loïc
Hennekinne, secrétaire général, homme fort de l'administration, et Charles
Malinas, "M. Modernisation" au cabinet. Et il a créé trois comités. L'un est en charge du management (répartition des effectifs, méthodes de travail, formation, etc.). Le comité "stratégique" a pour but de "rompre les hiérarchies verticales". En clair, d'obliger les directeurs de service à travailler ensemble. Le troisième suit la politique immobilière : le MAE gère un patrimoine de 2 millions de mètres carrés et investit 1 milliard par an dans l'immobilier. Un comité pour l'information et la communication a été désigné, le ministre souhaitant développer (et contrôler) la capacité communiquante des diplomates - une "faiblesse culturelle" dont ils sont trop souvent affligés selon lui.
L'objectif du dispositif vise, en priorité, à modifier les habitudes de travail pour améliorer l'efficacité des ambassades. "Nous essayons, dit Loïk
Hennekinne, d'inculquer deux priorités : l'approche client et la valeur ajoutée." Les diplomates sont priés d'adapter leurs messages à leurs interlocuteurs et de privilégier, dans les messages qu'ils
envoyent, l'analyse opérationnelle plutôt que l'information factuelle. "Une fois sur deux, je sais déjà par les médias ce qu'est censé m'apprendre le télégramme d'une ambassade", dit un haut responsable à Paris. "Soyez concis, plus incisifs et sans salamalecs", aime répéter Hubert Védrine. Or la "culture du télégramme" (3 000 par jour !), très institutionnelle, reste prépondérante. "Unanimement saluée, la visite du président s'est déroulée conformément au programme... Mais qu'est-ce qu'on a à faire de ces ambassadeurs qui écrivent comme s'il rédigeaient leurs Mémoires et ne rencontrent que des officiels. Ce n'est plus ce que l'on veut", tonne un haut responsable. Védrine, le 1er avril, comme poisson, a envoyé un télégramme à tous ses ambassadeurs listant les poncifs les plus souvent par eux utilisés. Lui attend de son personnel qu'il "s'aère", qu'il cherche aussi ses informations hors des contacts institutionnels usuels. "C'est un travers fort, les diplomates vivent entre eux", regrette-t-il. De fait, ils sortent plus qu'avant. Mais encore insuffisamment, et très inégalement. Car la "valeur ajoutée" d'une ambassade dépend beaucoup, aujourd'hui, de son aptitude au lobbying pour promouvoir les intérêts français. Un métier auquel peu de diplomates sont formés. "Il est plus facile d'avoir sa conversation régulière avec son correspondant au State Department que de "travailler" le Congrès et ses lobbies, qui sont beaucoup plus importants", juge un ancien de Washington.
Des progrès, en revanche, ont été enregistrés dans la communication électronique. Le site Internet du MAE a longtemps rencontré de fortes résistances internes à la mise en place d'un service aux voyageurs "transparent". Ecrire que telle zone est dangereuse ? L'ambassadeur de France dans le pays concerné s'insurge : on "mine" ses relations avec le régime ! Mais la fiabilité globale du site est aujourd'hui reconnue par les professionnels du tourisme. L'Intranet, qui couvre 90 % du réseau du
MAE, lui, vaut largement les messageries internes des ministères des autres pays. Mais il ne suffit pas à optimiser la "réactivité du corps". "Lorsqu'il y a un différend à 10 heures dans un quelconque comité à Bruxelles, note un dignitaire du Conseil européen, à 13 heures, le représentant permanent britannique a déjà la position de son gouvernement. L'Espagnol aussi, souvent. Le Français, une fois sur deux, n'est pas au courant du problème"... "La supériorité du Foreign Office tient pour partie de la mythologie, rétorque Pierre Sellal. Mais pour la capacité à déléguer les responsabilités, nous pourrions nous en inspirer"...
Autre chantier : l'aménagement de la "carte diplomatique". La France a le troisième réseau mondial en nombre d'ambassades. Or il faudrait "le rééquilibrer, rapatrier de la matière grise à Paris, renforcer des postes dans des zones émergentes", dit Charles
Malinas. Ainsi, les ambassades dans les grands pays de l'UE devront perdre un agent par an. Pour le reste, le moindre aménagement se heurte aux carcans comptables et à la résistance des diplomates. L'amaigrissement des ambassades pour développer les consulats - "seule solution pour promouvoir les intérêts économiques et culturels d'un pays", disait l'ex-ambassadeur américain à Paris Felix Rohatyn - est au point mort.
PROBLÈME : comment pénétrer l'immense société russe quand on ne dispose que d'un consulat hors Moscou ? De l'ambassadeur, enfin, le Quai attend qu'il soit "le patron" de son "équipe". Encore faut-il savoir la gérer. Au Foreign Office, il doit passer par une formation au management, dite A & D (Assessment and Development).Ici, tout dépend du talent de chacun. Certains savent motiver leur personnel. Beaucoup s'en désintéressent souverainement. Problème plus grave : l'administration française reproduit à l'étranger son système cloisonné. Ainsi le conseiller commercial d'une ambassade (PEE, ou poste d'expansion économique), issu du ministère des finances, ne rend généralement de comptes qu'à Bercy. La situation est pire dans le renseignement, où Védrine admet que "l'image d'Epinal reste en partie vraie". "Les diplomates méprisent le type des services spéciaux, mais ils lisent rarement ses télégrammes, puisque celui-ci ne les leur montre pas", dit un ambassadeur. Les services n'en réfèrent qu'à Paris. Difficile, pour un ambassadeur tenu dans l'ignorance, d'être le patron . "C'est de la sociologie française typique", juge, mi-narquois mi-fataliste, Hubert Védrine.
Modifier les comportements, la capacité à agir en équipe : la volonté est là, souvent ambiguë, et, comme le disait notre ambassadeur, rarement explicite. "Je ne cherche pas, dit le ministre, à globaliser les évolutions, pour ne pas créer de tensions inutiles."Védrine ou l'anti-Allègre : pas d'effet d'annonce, ne pas heurter l'esprit de corps mais le contourner. Quitte à exaspérer certains de ses proches, qui constatent les progrès notoires enregistrés dans d'autres diplomaties.
Sylvain Cypel
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